地方人大及其常委会行使重大事项决定权的再研究

九江人大信息网   发布时间:2018年11月06日   打印本页   关闭窗口

范先金  邓鹏飞

【摘  要】讨论和决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权,也是最能体现地方国家权力机关特征的一项权力。经过多年的?#23548;?#21644;探索,地方人大及其常委会在依法行使重大事项决定权方面积累了一批经验。但是相比于监督权、立法权、人事任免权,重大事项决定权在地方人大工作中还是一个比较薄弱的?#26041;凇?#36825;种情况与依法治国、坚持和完善人民代表大会根本政治制度的需要不相适应。因此对重大事项决定权进行探讨研究很有必要。本文?#27835;?#20102;当前行使重大事项决定权中存在的问题,从深化认识、明确重大事项范围、规范行权程序、增强行权实效、加强队伍建设和法律配套等方面为地方人大更好地行使重大事项决定权提供参考。

【关键词】人大及其常委会  重大事项决定权

 

依法讨论决定重大事项是宪法法律赋予人大及其常委会的一项法定职权,是由人民当家作主的国家政权性质决定的。近年来,各地各级人大及其常委会在行使重大事项决定权方面做了许多探索,积累了很多较好的工作经验。但是,由于体制机制和思想认识等原因,目前在行使重大事项决定权的过?#35752;?#36824;存在行权主动性?#36824;弧?#35758;题选取不准、行权程序?#36824;?#33539;、决议决定实施不力?#20219;?#39064;,加大对重大事项决定权的研究十分必要。

一、九江人大系统行使重大事项决定权概述

从九江?#23548;?#26469;看,九江人大系统高度重视重大事项决定权的行使,纷纷对涉及本行政区域全?#20013;浴?#38271;远性、根本性的问题作出决议决定。既将党委的决策意图依法转化为了人民的共同意志,又促进了“一府两院”依法行政、依法司法。

(一)完善了讨论决定重大事项的制度为规范重大事项决定权的行使,按照《中共中央办公厅印发<关于健全人大讨论决定重大事项制?#21462;?#21508;级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见>的通知》(中办发〔2017〕10号)和《中共江西省委印发<关于健全人大讨论决定重大事项制?#21462;?#21508;级政府重大决策出台前向本级人大报告的若干意见>的通知》(赣发〔2017〕25号)文件要求,九江市出台了《关于健全人大讨论决定重大事项制?#21462;?#21508;级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法》。《实施办法?#33539;?#34892;使重大事项决定权的基本原则和要求、各级人大行使重大事项决定权的重点和范围、讨论决定重大事项的机制和程序、决议决定的落实和实施、组织领导和工作保?#31995;?#26041;面进行了详细规定,为九江人大系统更好地行使重大事项决定权提供了制度保障。同时,修水县、武宁县、都昌县、永修县、柴桑区等多个县出台了人大常委会讨论决定重大事项实施办法。

(二)增加了讨论决定重大事项的数量。以九江市人大为实证,近?#25913;?#26469;依法讨论决定的重大事项逐年增加(见表一)行使重大事项决定权的频度越来越大。讨论决定重大事项的数量逐年增加,既发挥了重大事项决定权的职能作用,又彰显了地方国家权力机关依法行权的权威性和严肃性。

(三)增强了讨论决定重大事项的实体性。以往,市人大作出的决议决定以“一府两院”工作报告、计划预算等法律明确规定必须由人大讨论决定的事项为主,更多地是完成法定程序;对涉及全市经济社会发展和群众生活的实体性事项作出决议决定较少。近年来,市人大加大了对城乡建设、经济发展、生态环保、教科文卫、食品安全等领域重大事项的讨论决定力度(见表二),推动解决了一批发展重点难点问题和民生痛点堵点问题。

二、基层人大行使重大事项决定权中存在的主要问题

基层人大常委会在行使重大事项决定权方面取得了一定的成效,但是由于体制机制和思想认识等原因,也存在权力行使不主动、?#36824;?#33539;、实效性不强?#20219;?#39064;。

(一)依法行权的主动性?#36824;?/font>部分人大同志对重大事项决定权的认识比较片面,认为我们实行的是“党委决定、政府执行”的权力运行模式,人大及其常委会主动行使重大事项决定权是“与党委争权?#34180;?#19982;一府两院为?#36873;薄?#20174;决议决定的提出主体来看,地方人大常委会作出决议决定,主要是根据党委的建议、“一府两院”的提请、人大代表的议案而作出的。人大常委会自主作出的决定,大部分是为了贯彻执行某项法律法规的有关要求。真正由人大自主立项、自主起草、自主提出议案的很少。从决议决定内容来看,除计划、预算等必须由人大讨论决定的事项外,对地方重大事务,特别是人民群众普遍关注的热点难点焦点问题行使决定权较少。

(二)讨论决定重大事项的议题选取不准。一方面,由于宪法和地方组织法对重大事项的的范围规定?#36824;?#26126;确,一些地方人大在选取重大事项议题时出现错位现象,?#31383;?#23646;于人大讨论决定范围的重大事项纳入讨论决定的议题;把不属于重大事项,但在推行中困难较多的事项纳入讨论决定重大事项的范围,没有遵循重大事项事关“全?#20013;浴?#38271;远性、根本性”的特征要求。比如,某县人大常委会作出了《关于批准××城市建设投资有限公司项目贷款的决定》,明显越俎代庖了,使人大成为了政府决策的一环,影响了人大行使重大事项决定权的严肃性和权威性。一方面,把重大事项决定权和其他权力混淆。比如,?#30740;?#25913;法规制?#21462;?#30417;督事项、人事任免等决定作为重大事项决定,不利于重大事项决定权的?#34892;?#34892;使。

(三)重大事项决定权行权程序规范?#23548;?#20013;,由于法律法规对重大事项决定权的行使程序规定得?#36824;?#35814;细具体,在?#23548;市?#26435;过?#35752;?#23384;在一定程度?#31995;牟还?#33539;现象。一方面缺乏计划性和前瞻性。与立法、监督工作相比,决定重大事项的工作内容很少在人大常委会年度工作要点中进行专项安排,部分重大事项甚至是临时提出的,而后再提请人大讨论决定,人大常委会往往没有充分的时间进行深入调研、论证,审议往往难以深入,导致作出的决议决定质量不高,针对性、?#38469;?#24615;不强。另一方面缺乏详细具体的行权程序。中央《关于健全人大讨论决定重大事项制?#21462;?#21508;级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》和各省的实施意见对重大事项决定权的行使程序规定比较笼?#24120;?#27809;有对重大事项议案提出、议案受理、调?#26032;?#35777;、审议决定、决定执行、实施监督等各?#26041;?#36827;行详细规定,?#23548;市?#26435;过?#35752;?#26080;的放矢、程序不清。

(?#27169;?#37325;大事项决议决定实施不力。一方面,部分重大事项决议决定可操作性不强。由于专业力量不足、调?#26032;?#35777;?#36824;弧?#34987;动决定等原因,部分人大常委会作出的决议决定多为号召性、程序性的,?#23548;?#20013;难以操作,决议决定作出后执行部门无从下手,执行效果如?#25105;?#38590;以评判,使得人大的决议决定流于?#38382;健?#20915;而无果,影响了重大事项决定权的行权实效。另一方面,缺乏强有力的决议决定办理督办机制,决议决定往往一作了之,对其办理落实情况没有进行?#32439;?#35780;价。“一府两院”没有建立完善的办理落实制度,没有将决议决定的落实工作责任明?#36820;?#21333;位到人,没有及时向人大常委会报告落实进度和落实结果人大常委会没有建立规范的督办制度和问责机制,没有对决议决定的办理进行跟踪监督并提出改进工作的意见建议,对办理落实不力的也没有进行追责,影响了重大事项决定权的实效性。

三、关于进一步行使好重大事项决定权的几点建议

新时代新征程新要求,呼唤人大依法履职新作为。当前,人大重大事项决定权的行使与全面依法治国的要求、与人大职能作用的发挥还存在较大差距。为推动人大讨论决定重大事项工作创新发展,提出建议如下:

(一)深化认识,增强讨论决定重大事项的主动性。认识是行动的先导,只有树立正确的认识才能扎实?#34892;?#30340;行使重大事项决定权。各级党委、人大、政府对人大行使重大事项决定权要有一个正确的认识。人大行使重大事项决定权是坚持和完善我国根本政治制度的需要。人大及其常委会讨论决定本行政区的重大事项,不仅是宪法、法律的规定,也是人民代表大会制度的重要内容,是人民当家做主、依法管理国家事务的具体体现。人大行使重大事项决定权是推进依法治国的需要。人大讨论决定本行政区域内的重大事项,有利于推进依法行政、依法司法,能够?#34892;?#22320;避免一府两院“有权任性?#20445;?#23558;依法治国落到实处。?#23548;?#20013;要正确处理好党委与人大、人大与政府的关系。要增强党委与人大的协调性。人大是在党委的领导下行使重大事项决定权的。人大要及时将有关事项向党委请示汇报,重大事项议题要经党委批准;重大事项议案提出、调?#26032;?#35777;、审议通过、实施执行等?#26041;?#37117;要及时向同级党委汇报。同时,要善于将党委的重大决策部署转化为本行政区域内全体人民的共同意志。要增强人大与政府的协调性。对人大而言,既要积极关注本行政区域内的重大问题,主动就职权内的大事行使好决定权;同时也不能越俎代庖,不能干涉政府的日常工作。对政府而言,应当尊重本级人大的决定权,对人大作出的决定决议要认真贯彻执行。

(二)明确范围,增强重大事项选题的精准性。重大事项选取是否准确恰当直接关系到权力行使成效。在选取重大事项议题时要把握好以下几个原则:一是要抓关系全局和长远的大事要事。紧紧抓住本行政区域内经济、政治、文化、社会、生态文明建设中带有全?#20013;浴?#26681;本性、长远性的事项,以及关系群众切身利益、社会普遍关注的事项,及时作出决议决定。二是要既不缺位也不越位。一方面要在事关党委决策部署、政府工作重点、社会关注焦点、群众关心热点的问题上积极作为。另一方面要在人大职权范围内依法行权,不能什么都管,要把握好“?#21462;保?#19981;能影响政府行政权力的正常行使。三是要不求多只求精。行使重大事项决定权不要过多强调做出决议决定的数量,而要决议决定的执行效果如何。比如,在年初确定重大事项议题时,可以重点选取一两件大事,一抓到?#20303;?#25235;出成效。

?#23548;?#20013;,可以把人大讨论决定的重大事项分为三类:第一类是“议而必决”的事项,就是法定的应当由人大审查批准或决定的事项。比如计划、预算、债务限额?#21462;?#23545;于这类事项,人大常委会应当按照程序及时作出决议决定。第二类是“议而可决”的事项,就是人大有权作出但不一定必须作出决定决议的事项,如教育、科学、文化、卫生、人口、环境和资源保护等方面发?#26500;?#21010;的编制和重大修改?#21462;?#23545;于该类事项,应当由“一府两院”向本级人大常委会报告,人大常委会认为必要时可以作出决议决定。第三类是“议而不决”的事项,这类事项是法律明确规定属于“一府两院”职权范围的事项,比如政府机构设置、行政区划调整等重大事项,人大只要讨论提出意见建议即?#26705;?#19981;必也应不作出决议决定。

(三)健全程序,增强讨论决定重大事项的规范性。大要行使好重大事项决定权,离不开一套科学合理的工作制度的保障。在?#23548;市?#26435;过?#35752;?#35201;把握好以下5个?#26041;冢?#19968;是议案提出?#26041;凇?#22320;方人大常委会主任会议、“一府两院?#34180;?#22320;方人大的专门委员会以及五人以?#31995;?#26041;人大常委会组成人员联名,?#19978;?#22320;方人大常委会提出重大事项的议案。一般应在会议举行前30日提出。议案提出后,在对议案的合法性、必要性和可行性进行审查基础上,由主任会议决定是否列入常委会会议审议议题。二是调?#26032;?#35777;?#26041;凇?#23545;拟决定的重大事项,人大常委会要组织人大常委会办事机构、政府相关部门、人大代表、专家学者组成调研组深入一线进行调研,广泛听取各方面意见,在此基础上拟出决议、决定草案。三是会议审议?#26041;凇?#20250;议审议期间,议案提请人应向常委会报告议案提出的必要性、可行性及法律政策依据,常委会工作机构应报告调查情况。审议时,要充分发扬民主,让常委会组成人员畅所欲言,充分发表不同意见。如遇重大?#21046;紓?#24212;由主任会议及时拿出处理办法,或暂时不表决,待条件成熟后再作表决。四是表决通过?#26041;凇?#20915;议决定草案必须在常委会全体会议上进行表决。表决方式应采取无记名投?#34987;?#30005;子表决器的方式进行,不宜采取举手表决方?#20581;?#20116;是公布实施?#26041;凇?#20915;议决定通过后,人大常委会应发布公告予以公布,并及时送交“一府两院”执行或办理。同时,要在报?#20581;?#30005;?#21360;?#32593;络等媒体上进行公开。六是督促检查?#26041;凇?#20026;保证决议决定落实到位,人大常委会应加强督促检查。要强化跟踪?#24066;В?#35201;建立重大事项决议决定执行情况报告制?#21462;?#36319;踪检查制?#21462;?#36131;任追究制度,进一步加大对人大决议决定执行情况的刚性监督。要发挥委办对口督办作用,努力使人大及其常委会作出的决议决定落到实处。

(?#27169;?#24378;化督办,增强重大事项决议办理的实效性。重大事项决定权行使得如何,关键看效果。要增强实效,就要善于作为。第一,加大对决议决定办理执行工作的沟通协调力?#21462;?#20826;委、人大、政府秘书长或办公厅(室)联席会议除了讨论决定每年的重大事项议题外,还应定期听取重大事项决议决定的办理执行工作情况,协调处理办理执行工作中存在的困难,对决议决定办理执行过?#35752;?#30340;重点难点问题要及时向党委、人大、政府领导汇报。第二,强化重大事项决议决定的刚性。重大事项决定权是人大及其常委会的一项法定权力,重大事项决议决定一经作出就具有刚性的法律效力。具体工作中,要善于把监督权与决定权结合起来,加大对决议决定办理执行工作的跟踪监督,解决“决而不行、行而无果”的问题,真正把重大事项决定权的成果落实到实处。对依法应当由人大决定的重大事项擅自作出决定的、重大事项不报告的、决定不执行的、规定期限内不向人大报告执行情况的等行为,人大要运用质询、提出罢免议案等刚性监督手段,追究有关单位和个人的责任。第三、加强对重大事项决议决定办理执行工作的考核评价。建立考核评价机制,每年组织人大代表、服务对象、有关专家对重大事项决议决定的办理工作进行考核。通过听取工作汇报、实地查看、问卷调查等方式对各相关单位的重大事项决议决定办理执行工作进行考核评价,评价结果为?#21028;恪⒑细瘛?#22522;本?#32454;瘛?#19981;?#32454;?#22235;个等次。要将考核结果在报?#20581;?#32593;络、电视等平台进行公开。同时,要加强考核结果的运用,及时将考核结果送交党委、组织人事、纪委等部门,作为评先评优、干部使用的参考。可采取提出询问或质询等方式,加强对讨论、决定重大事项的办理落实工作的跟踪监督,维护人大及其常委会依法行使重大事项决定权的权威和严肃性,真正把重大事项决定权的成果落实到实处。

(五)加强保障,增强组织、法制对依法行权的基础性。目前,人大队伍专业力量不足、年龄结构不合理,国?#20063;?#38754;没有专门规范重大事项决定权的法律等因素制约了重大事项决定权的行使。一方面,要建立一支素质较高的人大工作队伍。在选举人大代表和常委会组成人员时,要重视候选者的专业知识背景和年龄结构,确保将多种专业知识背景、履职热情高的人选入人大队伍,切实提高人大议大事定大事的能力。同时,要注重借用外脑,要充?#27835;?#25910;高校、科研机构、专家学者和广大人民群众的智慧,为人大更好的行使重大事项决定权提供智力支撑。另一方面,要加快重大事项决定权国家立法进?#21462;?#20174;法律配套来看,立法有立法法,监督有监督法,任免也有组织法、代表法、选举法,但是关于重大事项决定权的行使在国?#20063;?#38754;尚无专门的法律。因此,建议全国人大尽快就重大事项决定权制定专门的法律,对重大事项的范围、行使重大事项决定权的程序等内容进行全面系统的规定,为人大?#34892;?#34892;使重大事项决定权提供法律保障。

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